Putusan MK: TNI/Polri dan Pejabat Daerah Bisa Dipidana jika Tak Netral di Pilkada

Anggota TNI/Polri dan pejabat negara bisa dipidana jika tak netral dalam pemilihan kepala daerah (pilkada). Hal tersebut berdasarkan putusan Mahkamah Konstitusi (MK) yang mengabulkan permohonan uji materiil Pasal 188 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Wali Kota terhadap UUD 1945.

MK dalam putusannya menyatakan bahwa ketentuan Pasal 188 UU 1/2015 sebagaimana telah diubah oleh UU Nomor 10 Tahun 2016 bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat kecuali jika dimaknai, "Setiap pejabat negara, pejabat daerah, pejabat Aparatur Sipil Negara, anggota TNI/Polri, serta Kepala Desa atau sebutan lainnya/Lurah yang dengan sengaja melanggar ketentuan Pasal 71, dipidana dengan pidana penjara paling singkat satu bulan atau paling lama enam bulan dan/atau denda paling sedikit Rp600.000,00 atau paling banyak Rp6.000.000,00".

“Mengabulkan permohonan Pemohon untuk seluruhnya,” kata Ketua MK Suhartoyo membacakan amar Putusan Perkara Nomor 136/PUU-XXII/2024 dikutip dari laman resmi MK, Kamis (14/11/2024).

Mahkamah menyatakan ketentuan norma Pasal 188 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Wali Kota Menjadi Undang-Undang (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014 T Nomor 245, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5588) sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Wali Kota Menjadi Undang-Undang (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2016 Nomor 130, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5898) bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

MK juga menyatakan normal pasal itu tidak memiliki kekuatan hukum mengikat sepanjang tidak dimaknai, "Setiap pejabat negara, pejabat daerah, pejabat Aparatur Sipil Negara, anggota TNI/Polri, dan Kepala Desa atau sebutan lain/Lurah yang dengan sengaja melanggar ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 71, dipidana dengan pidana penjara paling singkat 1 bulan atau paling lama 6 bulan dan/atau denda paling sedikit Rp600.000 atau paling banyak Rp6.000.000,” kata Suhartoyo.

Dalam pertimbangan hukum yang disampaikan oleh Hakim Konstitusi Arief Hidayat, MK menyatakan konsep penyelenggaraan negara yang didasarkan atas hukum dan jaminan atas kepastian hukum yang adil sebagaimana termaktub dalam Pasal 1 ayat (3) dan Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 menempatkan aturan hukum tertulis (perundang-undangan) sebagai salah satu hal yang pokok. Pandangan demikian sejalan dengan pendapat Satjipto Raharjo yang menyatakan, "kepastian hukum merupakan produk hukum atau lebih khusus lagi peraturan perundang-undangan. Oleh sebab itu, begitu datang hukum, maka datanglah kepastian."

Meskipun undang-undang yang baik tidak cukup hanya memberikan kepastian hukum, namun juga harus memberikan keadilan dan kemanfaatan kepada seluruh warga masyarakat. Proses pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik membutuhkan keterlibatan dan partisipasi berbagai pihak dan harus dengan mengacu pada prinsip keadilan, kepastian, dan kemanfaatan agar produk hukum yang dihasilkan berperan secara baik dan efektif dalam menciptakan tatanan hukum yang berkeadilan, tidak diskriminatif dan melindungi hak-hak masyarakat dalam suatu negara hukum.

Oleh karena itu, sambung Arief, merupakan suatu keharusan untuk memformulasikan norma hukum yang dibuat secara jelas, konsisten, harmonis, sinkron dan mudah dipahami serta tidak membuka ruang multitafsir dalam penyusunannya dan tidak menimbulkan ambigu dalam implementasinya. Keharusan tersebut sekaligus menjadi prinsip pembuatan peraturan perundang-undangan yang baik, yang jika diringkas menjadi prinsip konsisten, koheren, harmonis, sinkron, dan berkorespondensi antara aturan hukum yang dibuat dengan aturan yang secara hierarki berada di atasnya, antara aturan yang dibuat dengan peraturan perundang-undangan lainnya dalam satu hierarki maupun antara aturan hukum yang satu dengan aturan hukum yang secara hierarki ada di bawahnya.

Hal ini berarti secara a contrario, sebuah norma dalam peraturan perundang-undangan yang tidak memenuhi prinsip tersebut adalah bertentangan dengan Pasal 1 ayat (3) dan Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945. Prinsip seperti disebutkan di atas menjadi pedoman bagi Mahkamah untuk menilai konstitusionalitas pembentukan dan substansi norma dalam undang-undang yang dimohonkan pengujian konstitusionalitasnya kepada Mahkamah.

Mahkamah mempertimbangkan dalil permohonan Pemohon berkenaan dengan konstitusionalitas norma Pasal 188 UU 1/2015 yang mengatur ketentuan pidana atas pelanggaran terhadap norma Pasal 71 ayat (1) UU 1/2015 sebagaimana telah diubah dengan UU 10/2016 mengenai netralitas aparatur negara dalam pilkada.

Menurut Mahkamah, netralitas aparatur negara, baik sipil maupun militer, dalam pilkada merupakan prinsip dasar untuk menjamin penyelenggaraan sebuah pemilu yang jujur dan adil. Dengan netralitas aparaturnya, negara dapat menjaga keadilan, hak warga negara untuk mengikuti pilkada secara langsung, umum, bebas dan rahasia, sekaligus menjamin pilkada yang jujur dan adil dengan mencegah perilaku yang menyalahgunakan kekuasaan oleh aparatur negara.

Netralitas aparatur negara akan meningkatkan kualitas demokrasi serta memastikan pilkada sebagai sarana untuk memilih pemimpin daerah yang dihasilkan bukan dari proses pilkada yang manipulatif karena adanya keberpihakan aparatur negara terhadap pasangan calon tertentu.

Selanjutnya, dalam rangka perbaikan penyelenggaraan pilkada untuk memilih gubernur dan wakil gubernur, bupati dan wakil bupati, serta walikota dan wakil walikota, pembentuk undang-undang telah melakukan revisi atau perubahan terhadap sejumlah ketentuan dalam UU 1/2015, di antaranya terhadap norma Pasal 71 ayat (1) UU 1/2015 dengan menambahkan 2 subjek hukum baru sebagai aparatur negara, yaitu pejabat daerah dan anggota TNI/Polri sebagaimana kemudian dirumuskan dalam norma Pasal 71 ayat (1) UU 10/2016.

Meskipun Pasal 71 ayat (1) UU 1/2015 yang merupakan norma primer telah mengalami perubahan, namun perubahan tersebut tidak diikuti dengan perubahan atau penambahan 2 subjek hukum baru tersebut ke dalam norma Pasal 188 UU 1/2015 yang merupakan norma sekunder. Oleh karena UU 10/2016 tidak mengubah norma Pasal 188 UU 1/2015, sehingga untuk norma sekunder yang mengatur pemidanaan tersebut tetap berlaku dan mengacu pada Pasal 188 UU 1/2015.

Padahal, norma Pasal 71 ayat (1) UU 1/2015 yang kemudian diubah dalam UU 10/2016 bukan merupakan norma yang bersifat lex imperfecta, melainkan merupakan norma yang dibuat dengan akibat atau konsekuensi hukum. Dalam hal ini, akibat atau konsekuensi hukumnya adalah harus dimuat pada norma sekunder yang mengatur ketentuan pidana atas pelanggaran yang dilakukan dalam Pasal 71 ayat (1) UU 10/2016.

Tidak diubahnya norma Pasal 188 UU 1/2015 dalam UU 10/2016 agar sinkron dengan norma Pasal 71 ayat (1) UU 10/2016 yang digunakan sebagai rujukan sehingga menjadikan tidak adanya kepastian dan kesesuaian hukum terkait dengan norma pemidanaan terhadap 2 subjek hukum baru yang ditambahkan, yakni pejabat daerah dan anggota TNI/Polri. Padahal, Pasal 205B UU 10/2016 menentukan UU 1/2015 masih tetap berlaku sepanjang tidak bertentangan dengan ketentuan dalam UU 10/2016.

Oleh karena norma pada kedua pasal a quo merupakan norma hukum berpasangan, maka norma Pasal 188 UU 1/2015 sebagai norma sekunder yang memberikan pedoman bagi para penegak hukum untuk bertindak apabila norma Pasal 71 ayat (1) UU 10/2016 tidak dipatuhi atau dilanggar, harus dirumuskan dengan jelas, cermat, dan rinci guna memenuhi prinsip lex certa sehingga tidak menimbulkan masalah untuk keperluan penegakan hukumnya. Jika tercipta ruang perbedaan pandangan atau interpretasi ketika diterapkan dalam kasus konkret, maka berarti prinsip lex certa tersebut menjadi tidak terpenuhi.

Mahkamah mencermati Pasal 188 UU 1/2015 dihubungkan dengan Pasal 71 ayat (1) UU 10/2016 ternyata memang terdapat perbedaan cakupan subjek hukum dalam kedua norma yang saling berpasangan tersebut pasca perubahan UU 1/2015. Adanya penambahan pejabat daerah dan anggota TNI/Polri sebagai subjek hukum baru dalam norma Pasal 71 ayat (1) UU 10/2016 tidak terakomodir dalam norma Pasal 188 UU 1/2015 yang tidak diubah dalam UU 10/2016.

Mahkamah menilai bahwa ketiadaan 2 subjek hukum yakni pejabat daerah dan anggota TNI/Polri dalam norma Pasal 188 UU 1/2015 yang memuat sanksi pidana akan menimbulkan permasalahan dalam penegakan hukumnya. Misalnya kedua subjek hukum tersebut berpotensi menjadi tidak dapat diproses pidana meskipun perbuatannya telah memenuhi unsur-unsur yang dirumuskan dalam norma Pasal 71 ayat (1) UU 10/2016. Atau setidaknya timbul perdebatan mengenai keabsahan proses penegakan hukum terhadap kedua subjek hukum tersebut.

Dengan mengacu pada fakta tidak dilakukannya perubahan norma Pasal 188 UU 1/2015 dengan menambahkan dua subjek hukum baru sebagaimana yang dilakukan terhadap norma Pasal 71 ayat (1) UU 1/2015, Mahkamah dihadapkan kepada pilihan apakah melakukan harmonisasi dan/atau sinkronisasi kedua norma yang berpasangan tersebut dengan menambahkan kedua subjek hukum, yakni pejabat daerah dan anggota TNI/Polri, agar kedua norma tersebut menjadi konsisten, koheren, harmonis, sinkron dan saling berkorespondensi, dan sekaligus memenuhi prinsip lex certa.